W momencie, kiedy dochodzi do sporu między wykonawcą a organem w kwestii możliwości przyjęcia operatu technicznego do zasobu, zgodnie z procedurą organ wszczyna postepowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych do zasobu. Przez długi czas wykonawca mógł w odpowiedzi jedynie odwołać się od decyzji organu. Jednak stosunkowo niedawno otworzyła się nowa ścieżka, póki co jeszcze niewykorzystywana, dostępna w ramach postepowania administracyjnego. Chodzi mianowicie o mediacje w postępowaniach administracyjnych.
• Wzmocnienie procedur mediacyjnych
W 2025 r. weszła w życie ustawa deregulująca (o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego – DzU z 2025 r. poz. 769), poprzez którą Ministerstwo Rozwoju i Technologii wprowadziło do Kpa zmiany w zakresie mediacji. W OSR do projektu tej ustawy można przeczytać, że dopuszczone wcześniej procedury mediacyjne w postępowaniach z zakresu prawa administracyjnego były niewystarczające, dlatego konieczne było ich wzmocnienie.
Aby lepiej zrozumieć cel, który chce się osiągnąć, sięgając po to narzędzie, warto w tym miejscu przytoczyć treść uzasadnienia zmian w zakresie mediacji z 2025 r.:
„W 2017 r. do Kpa wprowadzono możliwość prowadzenia mediacji w sprawach administracyjnych. Mediacja przyczynia się do budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz profesjonalizacji załatwiania spraw. Stanowi przy tym wyraz nowoczesnych form współdziałania obywateli i aparatu administracyjnego. Z przeprowadzonej oceny skutków regulacji ex-post nowelizacji Kpa z 2017 r. wynika, że mediacja, mimo jej zalet, nie stała się szeroko stosowanym narzędziem w sprawach administracyjnych. Organy często pomijają istotę mediacji w sprawach administracyjnych, tj. wyjaśnienie stanu faktycznego i stanu prawnego przy wykorzystaniu środków zapewniających bezpośrednią i szybką komunikację ze stronami postępowania, a nade wszystko załatwienie sprawy w sposób zmniejszający ryzyko odwołania i dalszego angażowania administracji publicznej lub sądów w rozpoznanie sprawy. Strony mają niewielką wiedzę o możliwości korzystania z mediacji w ramach postępowania administracyjnego oraz o zaletach tego instrumentu.
Dlatego w art. 96a Kpa proponuje się doprecyzować, jakie sprawy w szczególności nadają się do prowadzenia mediacji administracyjnej. Po pierwsze są to sprawy pozwalające organowi na działanie w ramach uznania administracyjnego. Pojęcie »uznania administracyjnego«, choć nie zostało zdefiniowanie w prawie, posiada ugruntowaną i uznawaną w orzecznictwie [zob. wyrok SN z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I NSK 95/18] i doktrynie* definicję. Przez uznanie administracyjne rozumie się uprawnienie organu do wyboru skutków prawnych spośród kilku różnych wariantów mających zastosowanie do danego stanu faktycznego. Po drugie katalog spraw, w których mediacja administracyjna może być prowadzona, jest zawarty w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu administracyjnym (DzU poz. 1088) i proponuje się wskazanie tych spraw w treści przepisu ustawy, aby zwiększyć świadomość organów i stron o możliwościach prowadzenia mediacji administracyjnej w danych rodzajach spraw. W katalogu pomija się sprawy z zakresu gospodarki wodnej, z uwagi na to, że sprawy wykraczające poza zbiór spraw rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, w ocenie ministra właściwego ds. infrastruktury, nie mają charakteru spraw nadających się do mediacji administracyjnej. Na wniosek ministra właściwego do spraw rolnictwa w katalogu, oprócz rolnictwa i leśnictwa, wyszczególniono także rybołówstwo.
Z uwagi na mnogość spraw administracyjnych regulowanych w szczegółowych ustawach nie jest możliwe wskazanie w Kpa zamkniętego katalogu spraw administracyjnych, w których mediacja administracyjna jest możliwa. Ponadto niekiedy prowadzenie mediacji administracyjnej może okazać się niecelowe. Dlatego organy administracji publicznej zostaną obowiązane sporządzić i dołączyć do akt adnotację zawierającą informację, czy charakter sprawy pozwala na przeprowadzenie mediacji, a jeśli tak, czy zachodzą okoliczności odstąpienia od zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji. Niecelowość mediacji administracyjnej zachodzi, gdy sprawę należy załatwić niezwłocznie, np. ze względu na ważny interes publiczny lub gdy mediacja administracyjna przedłużałaby jedynie postępowanie.
Ponadto art. 96b Kpa proponuje się uzupełnić o wyraźne wskazanie, że zawiadomienie o możliwości mediacji może być ponawiane w toku sprawy, niezależnie od etapu postępowania. W pouczeniu o mediacji należy także poinformować o możliwości ponawiania zawiadomienia oraz o zaletach mediacji administracyjnej. Ma to na celu zwiększenie świadomości prawnej wśród stron o mediacji w postępowaniu administracyjnym.
Proponowana zmiana nie wpływa na dobrowolność udziału stron postępowania administracyjnego w mediacji”.
Mediacja zatem:
1) przyczynia się do budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej,
2) przyczynia się do profesjonalizacji załatwiania spraw,
3) pomaga bezpośrednio i szybko wyjaśnić stan faktyczny i stan prawny,
4) pomaga zmniejszyć ryzyko odwołania i dalszego angażowania administracji publicznej lub sądów w rozpoznanie sprawy.
Zgodnie z art. 96a §3 Kpa „celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody”.
• Spór dotyczący przyjęcia wyników prac do PZGiK może podlegać mediacji
Sprawy administracyjne nadające się do mediacji zostały opisane katalogiem otwartym w art. 96a §1a Kpa. Spory w zakresie możliwości przyjęcia operatu do zasobu dotyczą przepisów technicznych, często niedookreślonych, wymagających interpretacji i traktowanych uznaniowo, dlatego można przyjąć, że zawierają się one w tym katalogu.
Stanowisko to potwierdza również Ministerstwo Rozwoju i Technologii w piśmie z 16 lipca br. o znaku DAB-III.710.13.2026. Dyrektor Departamentu Architektury, Budownictwa i Geodezji Monika Wróblewska podkreśla, że przestrzeń na przeprowadzenie mediacji pojawia się w momencie wszczęcia formalnego postępowania administracyjnego ws. odmowy (tj. w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania) i trwa do dnia wydania decyzji przez starostę. Tym samym mediacja nie jest możliwa na etapie czynności materialno-technicznych – tj. weryfikacji operatu technicznego. Ponadto przestrzeń na jej przeprowadzenie „znajduje się również podczas całości trwania ewentualnego postępowania odwoławczego prowadzonego przez wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego”.
Na uwagę zasługuje również przepis art. 96a §1b Kpa, który zobowiązuje organ do zamieszczenia w aktach sprawy adnotacji dotyczącej mediacji:
„Organ administracji publicznej jest obowiązany sporządzić i utrwalić w aktach sprawy adnotację zawierającą informację, czy:
1) charakter sprawy pozwala na przeprowadzenie mediacji oraz
2) zachodzą okoliczności odstąpienia od zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji, mimo że charakter sprawy pozwala na przeprowadzenie mediacji”.
• Przebieg mediacji
Jeżeli organ uzna, że charakter sprawy pozwala na przeprowadzenie mediacji, to powinien zawiadomić strony o możliwości jej przeprowadzenia. Zawiadomienia można dokonywać więcej niż raz oraz na każdym etapie postępowania (art. 96b §1 Kpa). W związku z tym, że mediacja jest dobrowolna, strona musi wyrazić na nią zgodę. Organ może odstąpić od zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 96b §5 Kpa.
Stronami postępowania jest organ (starosta lub wojewoda, w zależności od etapu postepowania, realizujący swoje zadania przy pomocy geodety powiatowego lub WINGiK-a) oraz wykonawca. Zgodnie z art. art. 96f §3 Kpa „mediatorem nie może być pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie”. Z kolei warunki, które powinien spełniać mediator w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie jest uczestnikiem mediacji, określa art. 96f §2 Kpa.
Biorąc pod uwagę, że mediacja jest odpłatna, ustawodawca w art. 96l §2 Kpa uregulował, że „koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji pokrywa organ administracji publicznej, a w sprawach, w których może być zawarta ugoda – strony w równych częściach, chyba że postanowią one inaczej”. W przypadku odmowy przyjęcia operatu do zasobu, ze względu na charakter tej sprawy, wydaje się, że co do zasady wynik mediacji materializowałby się w postaci protokołu z mediacji (art. 96m, 96n Kpa).
Kwestia wysokości opłat za mediacje została precyzyjnie uregulowana w rozporządzeniu MSWiA z 2 czerwca 2017 r. ws. wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu administracyjnym (DzU z 2017 r. poz. 1088).
Istotną kwestią – niezwykle ważną dla wykonawców – jest też czas. Zgodnie z art. 96e §1 Kpa „organ administracji publicznej, kierując sprawę do mediacji, odracza rozpatrzenie sprawy na okres do dwóch miesięcy”. Moim zdaniem dla omawianego w tym artykule sporu o przyjęcie wyników prac mediacja mogłaby się zakończyć po 1–2 posiedzeniach mediacyjnych, a zatem w czasie krótszym niż dwa miesiące. Tym samym wydaje się ciekawą alternatywą wobec ewentualnego postępowania odwoławczego w trybie bez mediacji, mogącą przynieść wymierne efekty finansowe i emocjonalne.
• Organowi i wykonawcy przyświecają te same cele
Na koniec chciałabym zasygnalizować dwa dodatkowe warunki, które nie są opisane wprost w przepisach, ale w mojej ocenie uświadomienie ich sobie jest kluczowe dla osiągnięcia celów mediacji:
• celem weryfikacji jest przyjęcie operatu do zasobu,
• mediacja jest możliwa, jeżeli intencją stron jest chęć wspólnego poszukiwania rozwiązania oraz otwartość na perspektywę drugiej strony.
Wykonawcy prac geodezyjnych wraz z organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wspólnie tworzą państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, który służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. Bez wykonawców nie byłoby zasobu, a bez administracji zasób mógłby nie spełniać stawianych przed nim oczekiwań. Wobec realiów, w których funkcjonujemy, czasem może nam umykać, że przyświeca nam wspólny cel. Nasza praca ma służyć innym (zarówno bezpośrednim zleceniodawcom, jak i całemu państwu), ale też nam samym, by godnie żyć.
Być może, przez wzgląd na różne doświadczenia na linii wykonawca – organ, niektórym trudno jest dojść do podobnych wniosków, ale uważam, że warto zostawić animozje i zacząć współpracować. Mediacja zaś może pomóc zobaczyć spór w trochę innych barwach.
Żaneta Kornatowska-Kania
geodeta uprawniony w zakresie 1 i 2, mediator stały
*Por. J. Jagielski, J. Piecha, „Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego”, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), „Prawo administracyjne”, Warszawa 2019, s. 139 oraz M. Jaśkowska, „Pojęcie uznania administracyjnego”, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), „System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze”, t. 8B, Warszawa 2018, s. 271.
